Análisis socio-jurídico de la titulación colectiva, retos y oportunidades. 

El reconocimiento de los derechos étnicos colectivos se logró a partir de la movilización social y política encabezada por la misma gente negra (con muchos aliados) que se diera en su fase decisiva a principios de 1990 con el proceso preconstituyente. Algunos derechos consignados en la Constitución Política de Colombia de 1991 favorecieron de manera especial a los grupos étnicos. Cabe destacar que este proceso redefinió a la Nación en términos de multietnicidad y pluriculturalidad y, a partir de allí, se desarrollan los derechos de los pueblos negros. Enumero a continuación aquellos con especial relación a la tenencia de la tierra.Análisis socio-jurídico de la titulación colectiva, retos y oportunidades. 

El reconocimiento de los derechos étnicos colectivos se logró a partir de la movilización social y política encabezada por la misma gente negra (con muchos aliados) que se diera en su fase decisiva a principios de 1990 con el proceso preconstituyente. Algunos derechos consignados en la Constitución Política de Colombia de 1991 favorecieron de manera especial a los grupos étnicos. Cabe destacar que este proceso redefinió a la Nación en términos de multietnicidad y pluriculturalidad y, a partir de allí, se desarrollan los derechos de los pueblos negros. Enumero a continuación aquellos con especial relación a la tenencia de la tierra.

• Reconocimiento de los grupos étnicos en los artículos 1-2-7-10-13-23-37-38-40-43. 

• Estado debe promover el acceso a la tierra, a los servicios de salud, educación y seguridad social en los artículos 58-60-64. 

• El artículo 63 establece la nueva categoría de propiedad de las tierras comunales de grupos étnicos, en nuestro caso del título colectivo a la comunidad negra con las características de inalienables, imprescriptibles e inembargable. 

• Artículos 65-66 apunta a proteger la producción agrícola de los alimentos y actividades pesqueras y forestales. 

• Artículos 70-71-72 trata del derecho a la igualdad y la protección de los derechos especiales para los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica. 

• Artículo 302 y 305 refiere  la administración de recursos y la apropiación para el gasto social, con partidas de acuerdo con el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas. 

• El Artículo transitorio 55 ordena la expedición de una ley para comunidades negras que reconozca el derecho a la propiedad colectiva de las tierras que han venido ocupando ancestralmente.  

Resultado del Artículo Transitorio 55, las comunidades negras construyeron una propuesta que abordó varios aspectos centrales de su cosmogonía, en la iniciativa se plantearon objetivos, definiciones y principios, se planteó el reconocimiento colectivo de los territorios, se hicieron propuestas ambientales, mineras, etnoeducativas, propuestas de participación en distintos escenarios del Estado, propuestas de etnodesarrollo o buen vivir, entre otras: A pesar de que muchas propuestas no trascendieron, las que se lograron posicionar son las que el Gobierno de la época se vio en la obligación de sancionar a último momento a través de la ley 70 de 1993. 

En cuanto al reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva que quedó recogido en el capítulo III de la ley 70 de 1993, el gobierno nacional expidió el decreto 1745 de 1995 con el cual señaló el procedimiento para la titulación colectiva de tierras a las comunidades negras. Activadas las condiciones legales, en los primeros quince años (1995 – 2010) se logró avanzar de manera significativa en el reconocimiento jurídico de las tierras colectivas ubicadas sobre el Pacífico colombiano, de esta manera se alcanzó a titular más de cinco millones de hectáreas entre los departamentos del Chocó, Cauca, Nariño y Valle del Cauca.  

Si bien se tienen avances importantes, es necesario marcar que la aplicación de la titulación colectiva ha sido ejecutada por el Estado de manera discriminatoria adecuando argumentos y priorizaciones orientadas principalmente para una parte (la región Pacífica) del total de las áreas dónde aplica la política, esta afirmación se puede verificar con la misma ley 70 de 1993 la cual en su artículo 1° señala:  

De acuerdo con lo previsto en el Parágrafo 1o. del artículo transitorio 55 de la Constitución Política, esta ley se aplicará también en las zonas baldías, rurales y ribereñas que han venido siendo ocupadas por comunidades negras que tengan prácticas tradicionales de producción en otras zonas del país y cumplan con los requisitos establecidos en esta ley.

Además, esta disposición guarda coherencia con el artículo 2° del decreto 1745 de 1995 en donde también se señaló lo siguiente: Artículo 2º. Ámbito de la aplicación. El presente Decreto se aplicará en las zonas señaladas en la Ley 70 de 19933, se puede concluir sin temor a equívocos que la titulación colectiva, además de su avance en el Pacífico colombiano se debía tramitar en otras zonas del país con similares condiciones. Esas similares condiciones están demostradas a lo largo y ancho del territorio rural nacional en dónde hay asentamientos de comunidades negras, entonces la pregunta obligatoria es ¿por qué no hay avances significativos en la titulación colectiva por fuera del Pacífico? La respuesta a mi juicio se puede traducir en un despojo silencioso y prolongado por parte de particulares que representan importantes proyectos de infraestructura urbanística y portuaria, proyectos extractivos, turísticos y agropecuarios, sumado a lo anterior aparece también la institucionalidad para reforzar posturas en contra de las comunidades negras con decisiones judiciales como la que recientemente tomó la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar por medio de la cual declaró la nulidad del título colectivo de la comunidad negra de la Boquilla. Otro ejemplo está en el auto 383 del 2 de abril de 2019 expedido por la Agencia Nacional de Tierras dentro del trámite de titulación colectiva del Consejo Comunitario de Barú, lo que obligó a que las comunidades presentaran acciones judiciales para defender sus tierras ancestrales. Si pudiéramos hacer un rápido análisis de algunos Planes de Ordenamiento Territoriales seguramente encontraremos más elementos probatorios de lo que ya he señalado cómo despojo silencioso y prolongado.  

Resulta muy difícil lograr resultados importantes en la titulación colectiva por fuera del Pacífico mientras no se remuevan los múltiples obstáculos que en la actualidad están representados en aproximadamente 400 solicitudes de titulación colectiva que reposan en la ANT. Mucho podrá ayudar en las soluciones contar con un diagnostico que pueda identificar en el mayor detalle posible las situaciones de tenencia en las comunidades. 

Las comunidades deben conocer y la institucionalidad debe promover las diversas opciones compatibles que existen para avanzar con la tenencia colectiva de la tierra para comunidades negras por fuera del Pacífico, entre ellas podemos destacar las siguientes figuras: Tierras baldías rurales y ribereñas; Tierras baldías reservadas; Tierras baldías inadjudicables por ser reserva territorial del Estado; bienes fiscales; tierras de propiedad privada donadas por miembros de las comunidades; tierras adquiridas por el Estado por negociación directa o expropiación con destino a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; tierras adquiridas por los Consejos Comunitarios por la vía del subsidio integral de reforma agraria; tierras cedidas o donadas por entidades de derecho público o por particulares; tierras adquiridas por extinción del dominio; tierras incluida en el Fondo de Tierras para la Paz, vía el capítulo étnico de los acuerdos de paz de la Habana.  

Por último, estoy totalmente convencido y así lo ha demostrado la experiencia, que el reconocimiento de derechos es una conquista que siempre ha estado liderado por las bases sociales, son ellos los protagonistas de sus procesos. Además de las gestiones institucionales que los aliados puedan hacer, la invitación es a que se centre el esfuerzo en generar fortalezas y capacidades en las comunidades negras para que eleven sus voces de reclamo, exigencia y denuncia, por allí posiblemente encontremos resultados más efectivos, así lo está demostrando el actual paro nacional. 

El título colectivo de tierras que en 2012 reconoció el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) a la Comunidad Negra de La Boquilla representa no solo la materialización de derechos de una comunidad, sino la materialización del espíritu de la Constitución Política de 1991. La carta política reformó la manera de entender el derecho en general, y en particular la manera en la que la administración pública debe comportarse conforme a derecho. Si antes del 91 un funcionario administrativo era un autómata que ejecutaba órdenes establecidas en la norma, contemporáneamente el funcionario administrativo está llamado a materializar los derechos consagrados en la Constitución. Exactamente esto fue lo que hizo el INCODER con la Comunidad de La Boquilla: seguir un mandato constitucional.

Lastimosamente, algunas personas en Colombia siguen creyendo que actuar conforme a derecho es seguir una norma, sin más. Pero actuar conforme a derecho es entender que este es una práctica interpretativa en su totalidad. El año pasado, el Tribunal Administrativo de Bolívar hizo una interpretación restrictiva de los derechos territoriales de las comunidades negras, argumentando que la ley 70 de 1993 establece que los territorios que pueden reconocerse como propiedad colectiva para estas comunidades son solamente territorios rurales. En palabras simples, para el tribunal no puede haber propiedad colectiva en la ciudad. Con esto refuerza una vieja creencia de raigambre colonial según la cual la ciudad es el espacio de y para los blancos.  

En el proceso de nulidad, el Tribunal de Bolívar deliberadamente deja de lado la interpretación de la situación de La Boquilla de acuerdo con Convenio 169 de la OIT, según el cual el fundamento del reconocimiento de la propiedad colectiva es la ocupación ancestral. Esta interpretación había sido además adoptada en el precedente de la Corte Constitucional en donde en variadas ocasiones se reconocía que si bien la ley 70 de 1993 es un instrumento de reconocimiento de derechos para las comunidades negras, no es el único. La Corte nos advertía: el reconocimiento y materialización de los derechos de las comunidades étnicas requiere de interpretaciones que lean los casos particulares a la luz de los instrumentos internacionales y nacionales que consagran sus derechos.  

El Tribunal de Bolívar argumenta que las tierras sobre las cuales está la Comunidad Negra de La Boquilla son tierras urbanas. Sobre esto hay una amplia discusión técnica, pues el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Cartagena no lo establece con claridad. Dentro del proceso de nulidad, llama la atención que el tribunal ignore el concepto otorgado por la Secretaría de Planeación de Cartagena, que es la oficina especializada precisamente en poner en marcha el plan de ordenamiento. Pero yo quisiera que la discusión no se quedara encerrada entre los detalles técnicos de los límites y denominaciones de un instrumento de planeación. Por el contrario, quiero resaltar que el fundamento del derecho al territorio colectivo de esta comunidad es la ocupación ancestral, ampliamente probada durante el proceso adelantado por el INCODER.  

De hecho, si fuera necesario ponernos técnicos, sería importante recordar que el POT se establece por mandato de una ley de 1997. En estricto sentido, esta norma es muy posterior a la ocupación ancestral de la comunidad de La Boquilla. Bajo la interpretación del Tribunal de Bolívar pareciera que los derechos territoriales dependen de la denominación jurídica que hace una alcaldía o un consejo municipal al expedir un plan de ordenamiento. Sin embargo, en el espíritu de las normas que protegen los derechos de las comunidades étnicas de nuestro país está el reconocimiento de que su tradicional ocupación del territorio va más allá de las denominaciones que el derecho nacional haga sobre sus tierras. Precisamente porque entiende que las comunidades étnicamente diferenciadas se encuentran en una condición de asimetría política, sus derechos no dependen de las decisiones mayoritarias en los espacios institucionales, sean de planeación o de otros asuntos. En el centro de esta tensión está el reconocimiento constitucional de la relación íntima entre el derecho a la participación y el derecho al territorio, ambos pilares del derecho étnico en Colombia y en los países que se encuentran en la jurisdicción del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Allí entonces radica la importancia de entender los derechos de las comunidades indígenas y afrodescendientes desde sus propias perspectivas y cosmovisiones.  

El tribunal, con una interpretación que a la larga tiene efectos de segregación racial del espacio, olvida que el derecho va más allá de la ley, que el derecho incluye la Constitución, los tratados internacionales adoptados por el Estado colombiano y las interpretaciones que la Corte Constitucional ha realizado sobre estos instrumentos. Más importante aún, olvida que en Colombia no hay una sola forma de comprender el derecho, pues el reconocimiento de nuestro Estado como pluriétnico y multicultural parte de la base del respeto y protección de las cosmovisiones propias, así como de los procesos de ocupación ancestral de las comunidades étnicas.  

En este sentido, el caso de nulidad del título colectivo de la Boquilla no representa solamente un retroceso para la comunidad negra que ha habitado esas playas del Caribe y la ciénaga de la Virgen desde hace varios siglos. Esta decisión es un retroceso para el reconocimiento de derechos territoriales étnicos en general y muy especialmente, un riesgo para todas las comunidades afrodescendientes que ocupan ancestralmente espacios que han devenido urbanos: sea por procesos de crecimiento de las ciudades o como consecuencia de las denominaciones técnicas de instrumentos de planeación.  

Este caso se encuentra en apelación ante el Consejo de Estado, en donde confiamos en que el alto tribunal de lo contencioso administrativo involucre una perspectiva conforme a la Constitución y a la Convención Americana de Derechos Humanos y supere la formalista y restrictiva interpretación del Tribunal de Bolívar. Sin embargo, más allá del caso en concreto o del resultado que este proceso pueda tener, La Boquilla nos deja algunas preguntas y lecciones. ¿Podemos seguir imaginando que las comunidades negras e indígenas solamente están en los márgenes del territorio nacional? ¿Cómo vamos a armonizar los derechos de las comunidades étnicamente diferenciadas con los procesos de planeación territorial?  

La clave para responder a estas preguntas y la lección que nos deja el caso de La Boquilla está en el fundamento mismo del derecho étnico: se requieren garantías de participación para poder proteger los derechos territoriales. Así está pensado el derecho a la consulta previa. En este sentido, los Planes de Ordenamiento Territorial deben ser consultados con las comunidades étnicas y sobre todo en el caso de Cartagena en el que existen al menos 33 consejos comunitarios reconocidos en la jurisdicción de la ciudad. Acá recordamos uno de los resultados del histórico paro cívico de Buenaventura que fue reconocer que las comunidades negras serían consultadas a la hora de formular el POT. Buenaventura, Cartagena y otras ciudades del Caribe con presencia ancestral de comunidades negras esperan este proceso. De lo contrario, estaríamos reforzando esa idea racista de que la ciudad es planeada por blancos y para blancos.  

Reitero entonces la idea planteada al comienzo: el caso de nulidad del título colectivo de la Boquilla habla sobre los derechos de comunidades afrodescendientes e indígenas que se encuentran en las ciudades colombianas. Además, este caso nos recuerda que el espíritu de la Constitución Política de 1991 está en el centro del debate: el derecho, como práctica interpretativa en su totalidad requiere de funcionarios públicos y jueces que sean sensibles no solo a los tecnicismos del derecho, sino a los valores que estos buscan proteger. La ley 70 de 1993 no se pensó de ninguna manera como una ley que privilegiaría a las comunidades rurales sobre las urbanas. Es una norma, entre otras de incluso mayor jerarquía, que busca la materialización de una promesa pactada en el 91: las comunidades étnicamente diferenciadas tienen derecho a participar en las decisiones que las afectan y tienen derecho al reconocimiento de la propiedad colectiva sobre los territorios ocupados ancestralmente por ellas. Cualquier interpretación estrecha que incumpla esta promesa aduciendo el cumplimiento de la ley, ha olvidado cuál es el espíritu del 91.  

La Boquilla es considerado por sus pobladores como un territorio mágico, y como lo describe su himno, es una tierra de pescadores, de eternos soñadores, forjadores de esperanza. Administrativamente, es un corregimiento ubicado al norte de la ciudad de Cartagena, en la localidad 2 que recibe el nombre de localidad de la virgen y turística. Se caracteriza por su particular constitución geológica y su ubicación entre el Mar Caribe y la Ciénaga de la Virgen. La Boquilla en su totalidad tiene una extensión de 5km, en donde coexisten los boquilleros nativos con grandes construcciones de hoteles y edificios residenciales, ubicados más hacia Cartagena. El centro poblado abarca una franja de aproximadamente 3.7 km de playa que se extiende desde el hotel Sonesta hasta la boca natural, que es un canal que conecta esporádicamente la Ciénaga de La Virgen con el mar Caribe.

Hace un par de siglos, La Boquilla fue una laguna costera que tenía varios canales que conectaban a la ciénaga con el mar con el paso del tiempo, esta dinámica se fue modificando natural y artificialmente. Naturalmente, en tanto en La Boquilla ocurre un fenómeno conocido como acreción, en el que las mareas y vientos fueron aumentando la franja de tierra (Navarrete-Ramírez, 2014, p. 10). Coloquialmente en La Boquilla el mar “pone tierra”. Esta dinámica facilitó que los nativos se asentaran en la zona, desarrollando un estrecho relacionamiento y una alta dependencia de los recursos allí disponibles con actividades como la pesca, que es la actividad de tradición boquillera. En este proceso, se dio también una conformación comunitaria basada en lazos de familiaridad, relaciones vecinales y de solidaridad.  

Historia de cambios y transformaciones 

La historia de La Boquilla también es una de resistencias y resiliencia: desde su asentamiento los boquilleros han resistido múltiples intentos por parte de diversos actores por apropiarse su territorio. Aun así, el área que ocupaba el territorio ancestral se ha disminuido y las dinámicas de relacionamiento entre pobladores y ecosistemas se han visto modificadas, debido a múltiples transformaciones que han implicado impactos negativos sobre el sistema socioecológico.  

La ocupación del territorio ancestral de los boquilleros comprendía desde el aeropuerto internacional Rafael Núñez hasta la zona del bosque seco tropical en Manzanillo del Mar, conocido hoy como hacienda Los Morros, apropiado por la familia Haimes. Sus zonas de uso se extendían por toda la ciénaga de la Virgen, el mar Caribe y su área de playa, los manglares y el bosque seco tropical, lo que coincide con las formas de habitar de los pueblos afro, donde el territorio no se agota en los espacios que se habitan, sino que se extiende a los espacios que aportan al sostenimiento, por lo que es importante caracterizar en términos ecológicos el territorio que habitan los boquilleros. 

Lo anterior ha sido transformado resultado de intervenciones antrópicas ejecutadas desde la década de los 80 hasta la fecha, en sintonía con una agenda de desarrollo económico basado en el turismo y expansión urbana, centrado en la zona norte de la ciudad y materializado con la construcción de megaobras viales, como el anillo vial o viaducto El gran Manglar, construcción de bocas artificiales cómo La Bocana estabilizadora, proyectos urbanísticos y hoteleros de lujo sobre zonas de playa y manglar y privatización de espacios como el bosque seco y áreas de playa.  

La reducción del territorio, las afectaciones al sistema socioecológico (como la interrupción del flujo de agua entre la ciénaga y el mar, la contaminación de la ciénaga, la pérdida de manglar, o la pérdida de conocimiento y prácticas ancestrales) y la alta dependencia de los recursos naturales, sumadas a las presiones de expansión urbana, lleva a una situación de gran vulnerabilidad, que amenaza la permanencia en el territorio. Adicionalmente, los efectos del cambio climático (como el alza en el nivel del mar y el incremento de las temperaturas con sus consecuentes sequías y afectaciones a la salud) se hacen cada vez más visibles e inminentes, agudizando la condición de vulnerabilidad. 

Ante tales presiones, los boquilleros han respondido a través de acciones colectivas. que buscan el reconocimiento efectivo de sus derechos territoriales, la permanencia en el territorio y, en cierta medida, la conservación de los ecosistemas que la rodean. En el marco de estos ejercicios, en 2009 se conformaron como Consejo Comunitario de la Comunidad Negra del Gobierno Rural de La Boquilla y presentaron solicitud de titulación colectiva en el 2010, que posteriormente fue otorgado a la comunidad por el Estado colombiano a través del INCODER con la Resolución 0467 de 30 de marzo de 2012. Este fue entregado por el expresidente de Estados Unidos Barack Obama, en el marco de la Cumbre de Las Américas, como un acto simbólico de reconocimiento de los derechos de los afrodescendientes. 

Sin embargo, al interior de la comunidad se han presentado disputas por el poder y desacuerdos entre sus miembros, en donde las juntas son constantemente impugnadas y reemplazadas por otras, y distintas intervenciones con recursos jurídicos, ejemplo de ello es que la misma resolución del INCODER que reconoció el título colectivo fue demandada con acción de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Todo esto ha hecho difícil el ejercicio de la autonomía, planeación y ordenamiento del territorio por parte de la comunidad, pues los años se han pasado principalmente en la defensa de la posición como junta y en menor medida en la gestión.  

De hecho, resultado de la demanda mencionada, el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia de 31 de julio de 2020 resolvió anular el título colectivo. Ante esto la comunidad interpuso un recurso de apelación argumentando la ocupación ancestral como fundamento para el que el reconocimiento de la propiedad colectiva, que no depende solo en las condiciones de ruralidad. Con ello se impidió que la sentencia del tribunal quedara en firme hasta que se dé su revisión por el Consejo de Estado.  

Reflexiones frente al panorama actual 

El caso de La Boquilla, el intento de nulidad del título y los efectos del cambio climático para las zonas marino-costeras pone de manera amplia, al menos tres reflexiones relevantes en términos de garantía de derechos territoriales: 

La primera tiene que ver con la necesidad de que las comunidades ejerzan su territorialidad de manera amplia. Esto contempla no sólo la legalización de la tierra, sino la legitimidad de la comunidad como autoridad autónoma en los territorios. Lo que pasa por el reconocimiento de: a) los ecosistemas en los que habitan, su funcionamiento, sus ciclos y las actividades que de ello dependen, o en otras palabras, por el reconocimiento de los saberes ancestrales. b) la organización amplia de la comunidad de forma tal en que los líderes y juntas de los consejos reconozcan e incluyan diversidad de perspectivas y actores en la construcción de acuerdos internos, constituyéndose así, como interlocutores válidos ante otros actores. 

Esto se ha visto reflejado actualmente en la autoconsciencia de dependencia de los boquilleros a los recursos que ofrecen los ecosistemas circundantes, la creciente escasez de recursos, las amenazas de perder el territorio con la anulación del título y la crisis económica derivada de la pandemia, que han sido una oportunidad para la comunidad pues ha llevado a un aumento en la asociatividad y el trabajo cooperativo entre diversos sectores productivos por para organizarse y accionar de manera conjunta por la permanencia en el territorio.  

En segundo lugar, tenemos que, junto con el fortalecimiento organizativo descrito anteriormente y de cara al escenario actual de La Boquilla, la comunidad ha pensado en nuevas formas de administración del territorio de manera autónoma y sostenible a partir de la construcción de instrumentos de manejo, como son el plan de etnodesarrollo. Este documento está encaminado a materializar la visión propia de desarrollo de la comunidad boquillera, que incluya, por ejemplo, elementos de conservación y coexistencia de los ecosistemas, la reglamentación de las ventas de tierras, la implementación de acciones de turismo comunitario y ecológico y acciones de mitigación y adaptación frente al Cambio Climático. Lo anterior es clave, pues las comunidades tienen conocimiento de las dinámicas de los ecosistemas en los que habitan, que, para el caso de las comunidades étnicas, a menudo son frágiles y estratégicos. 

Una última reflexión recae es la importancia de la defensa jurídica de la figura de los territorios colectivos. Los consejos comunitarios eran considerados, hasta hace poco, como una figura casi que intocable, totalmente garante de los derechos de autonomía territorial. Esta decisión, aunque apelada, podría revertir la protección jurídica del territorio, desconociendo la ocupación ancestral y las dinámicas propias de territorialidad étnica que en él se desarrollan y abre una brecha para que estos territorios se vuelvan vulnerables ante el apetito de diversas industrias “del desarrollo”. Esto es un riesgo, en tanto los afrodescendientes y los indígenas resguardan en sus territorios una gran diversidad cultural y biológica, que despierta los intereses de grandes capitales.  

El ejercicio pleno de los derechos territoriales podría pensarse como una utopía. Aunque legalmente los lineamientos están dados, el ejercicio de la territorialidad, la construcción de la comunidad, la organización efectiva y las conversaciones con otros actores, generalmente más poderosos, siguen siendo retos a los que se enfrentan las comunidades aún con título colectivo. Aun así, sería absurdo desconocer el papel crucial que tiene el reconocimiento de los territorios como figuras protegidas jurídicamente. Esto facilita el desarrollo de los otros procesos, en tanto permite centrar la atención en otras formas cotidianas de defensa y construcción de comunidad y de relación con el territorio.

En Colombia, se ha construido a las mujeres afrocolombianas como las garantes del funcionamiento de las estructuras familiares y el cuidado. No obstante, su participación en el proceso social no debe reducirse únicamente a este ejercicio, porque, aunque sea fundamental las mujeres fueron y siguen siendo una parte importante de los procesos de sus pueblos por su presencia en la economía, en los ejercicios de poder político y organizativo y en la construcción del conocimiento de sus territorios. Desde las organizaciones sociales, academia y otros interesados no podemos pensarnos el reconocimiento de los derechos territoriales sin transversalizar el lugar de las mujeres dentro de estos más allá del reconocimiento político.

Históricamente, el entramado social que ha estado bajo la responsabilidad de las mujeres ha sido la reproducción de la estructura familiar: las mujeres dedicadas a los trabajos de cuidado y la reproducción social y familiar del grupo. Por lo tanto, las mujeres a lo largo del proceso social han sido y siguen siendo el eje de la producción material y simbólica, de la transmisión de conocimientos y de la cultura de sus pueblos. En el caso de las mujeres afrocolombianas, en muchas comunidades la matrifocalidad es la forma de estructurar la familia: la mujer es el centro, quien dirige, organiza, socializa y coordina absolutamente todo lo que tiene que ver con el hogar, independientemente de quien genere el ingreso (Lozano Lerma, 2010). 

Es en los años setenta y noventa que se consolida en América Latina el “discurso sobre la mujer” a través de las políticas en pro del desarrollo, impulsado por la ola de movimientos feministas del norte y sur del continente. En Colombia, a finales de los años 80 e inicios de los 90, los agentes e instituciones que se insertaban en las regiones bajo la promesa del desarrollo solían construir a las mujeres afrocolombianas como un sector sumamente vulnerable que debía ser intervenido por una política pública construida desde afuera, y que les brindara las herramientas a las comunidades afrocolombianas y organizaciones de base. Estos procesos organizativos venían impulsados desde iniciativas estatales sin reparar en las relaciones asimétricas entre hombres y mujeres que podían existir al interior de los procesos organizativos mismos (Flórez-Flórez, 2014; Lozano, 2010). 

En medio de esto, son las mujeres afrocolombianas quienes han creado una agenda que atienda a los problemas vinculados a su género desde la organización de base y comunitaria. En algunos casos que hemos podido conocer a través del “Proyecto de Titulación Colectiva de Comunidades Negras”, las mujeres han organizado espacios propios para articularse en las regiones, tienen comités que hacen parte de la toma de decisiones al interior de las juntas de los consejos comunitarios, han asumido lugares de liderazgo y toma de decisiones al interior de los consejos comunitarios y siguen construyendo pedagogía para las formas de comunicación no violentas que reconozcan la importancia de pensarlas. Son ellas, y muchas otras mujeres alrededor del país, quienes han puesto en el centro del debate las reflexiones sobre el cuerpo sexuado y su articulación con otras opresiones como la clase, la raza y el territorio; desde ahí han planteado la crítica al sujeto universal de mujer que ha construido la teoría feminista (Solano, 2016). Esta discusión al interior de los movimientos de mujeres es fundamental porque problematiza las categorías universales del ser mujer y replantea la necesidad de aterrizarlas a un contexto latinoamericano y caribeño para poder construir una sociedad más equitativa y justa con las mujeres afrocolombianas que se encuentran a lo largo del continente.  

No obstante, los retos que impuso la feminización del desarrollo y los programas de intervención relacionados con asuntos de mujeres aún están demostrando los rezagos de su ineficacia en los territorios al no apuntar a cuestionar las condiciones mantienen a las mujeres en una condición desigual. Y aunque a esto se pueda deber la insuficiencia de las políticas de reconocimiento, queda como una tarea inconclusa desde la organización de base y otras instituciones gubernamentales y no gubernamentales cuestionar la eficacia real de sus programas en términos de superación de la condición subordinada social y de género de las mujeres afrocolombianas.  

Aunque la representación de las mujeres en la política pública aún sigue siendo insuficiente; incluso sobre temas que son fundamentales y propias de las formas en las que se organizan las comunidades afrocolombianas, las mujeres siguen generando estrategias para la articulación entre organizaciones, asociaciones y entidades gubernamentales. Desde el trabajo colectivo al interior de los espacios organizativos, la coordinación entre mujeres para la realización de labores al interior de los consejos comunitarios a los cuales hacen parte, hasta las discusiones que elevan a un plano político y de toma de decisiones. Hoy, como plantean muchas de ellas, al preguntarse por “el asunto de género” para entender las imbricaciones de las múltiples opresiones y sus formas de configurar las relaciones, es necesario preguntarse e incluir a los hombres en estos procesos. “El problema de género” no puede pensarse sólo como un asunto de mujeres.   

Entre las mujeres hay una certeza: se debe superar la subordinación del cuestionamiento y reflexión sobre las relaciones de género para lograr una transformación efectiva en términos de disminución de desigualdades de género. Sabiendo que, a veces inconscientemente, se reproducen mecanismos que mantienen a las mujeres en condiciones de subordinación frente a los hombres en las instituciones, organizaciones y territorios. El cuestionamiento de estas configuraciones desiguales debe ser una tarea conjunta. 

El llamado es a pensar cómo pasar del potencial transformador de la participación política a un reconocimiento y redistribución real para las mujeres; sean caribeñas, isleñas, andinas o amazonas. En este sentido, el reto y tarea de las instituciones gubernamentales, no gubernamentales, organizaciones sociales y las académicas que nos planteamos estas discusiones es cuestionar el género con un compromiso real.  

 

Referencias 

Florez-Florez, J. (2014). Implosión identitaria y movimientos sociales: desafíos y logros del Proceso de Comunidades Negras ante las Referencias relaciones de género. En Conflicto e (in) visibilidad Retos en los estudios de la gente negra en Colombia.  

 Lozano Lerma, B. (2010). Mujeres negras (sirvientas, putas, matronas): una aproximación a la mujer negra de Colombia. Temas de Nuestra América. Revista de Estudios Latinoaméricanos.  

Solano, Y. (2016). Reflexionando desde adentro: periodización de la acción, organización y protagonismos del movimiento de mujeres y los feminismos en el Caribe colombiano (siglos XX Y XXI). En Cambios sociales y culturales en el caribe colombiano: perspectivas críticas de las resistencias (pp. 209–249). Universidad Nacional de Colombia - Sede Caribe. Recuperado de http://biblioteca.clacso.edu.ar/Colombia/fce unisalle/20170131035712/cambiossociales.pdf 

Dentro de las apuestas complejas asumidas por los modelos de justicia transicional y restaurativa en Colombia se encuentra la de reparar de manera integral y transformadora a las colectividades afectadas por el conflicto armado interno. Siguiendo diversos ejemplos internacionales, pero sobre todo construyendo una trayectoria particular, esta política pública ya con más de diez años de antigüedad ha trasegado desde lo judicial a lo administrativo consolidando enfoques y metodologías que le han permitido algunos avances y aprendizajes. Aún así, su ejercicio también evidenció las carencias estructurales de un Estado permeado por profundas desigualdades, una arquitectura institucional mezquina y limitada para el cumplimiento de sus objetivos, formas clientelares corruptas y herencias de discriminación racial y de estigmatización hacia amplios sectores de la población.

Más allá del lenguaje técnico de los procesos transicionales, cuando se trata de reparación colectiva estamos hablando de reconstruir -en clave transformadora-, lo que el conflicto afectó en todas las estructuras sociales, culturales, económicas, políticas de cada una de las comunidades y colectivos, comprendiendo su diversidad, la manera como cada una de ellas experimenta lo sucedido, asume el daño causado y cómo lo expresa. 

Avanzar desde la política pública en la reparación colectiva es una apuesta que al Estado le implica subsanar buena parte de las falencias estructurales de la modernidad, desde la construcción de los conceptos de nación y también de manera muy concreta y relacionada dar soluciones a buena parte de las causas estructurales que han permitido el surgimiento y permanencia del conflicto armado interno. Esto es lo que deberá intentar entender cada una de las instituciones que asumen la tarea. Más allá de sus respuestas, que han sido variadas y en ocasiones poco efectivas, hay algo que es evidente al iniciar el camino. Un buen comienzo es intentar comprender desde la voz de los afectados qué se afectó, cómo, porqué, por quiénes, cuáles de las estructuras sociales, humanas, económicas, políticas, organizativas, culturales, materiales e inmateriales de los colectivos sufrieron y aún sufren en algunos casos los embates de la guerra. Pero también, como cada acción de los actores armados y no armados en el marco del conflicto armado en el determinado territorio impacta las diferentes estructuras del colectivo y sus relaciones territoriales. Desde este punto de vista el gobierno encargado de implementar la política debe entender que se encuentra de manera directa en un proceso de diagnóstico, lo cual es en esencia un camino de esclarecimiento.  

Abordados de esa manera, los diagnósticos y caracterizaciones del daño colectivo tienen un especial potencial para establecer patrones. Observar de manera concreta los daños colectivos, de acuerdo con la acción de los actores legales e ilegales en relación con las comunidades permite, tras compilarlos, establecer información estructurada; y además, contribuye a construir la memoria de lo sucedido desde la misma concepción del colectivo, lo que es en últimas un proceso de observación territorial.  

 

Las miradas desde los territorios 

Tratándose de casos de desplazamiento forzado, abandono y despojo de tierras y territorios, los daños colectivos deberán comprender también el reconocimiento de la pérdida y mengua de las dinámicas colectivas, organizativas y territoriales de las determinadas comunidades campesinas y pueblos étnicos. Para ello resulta imprescindible el acercamiento desde el territorio y sobretodo desde las territorialidades diversas existentes. Se recurre a la idea de territorio no sólo desde el espacio geográfico, sino también desde las formas de identificación y de representación colectiva e individual que asumen quienes habitan dichas zonas, de la manera cómo las apropian y expresan y de cómo traban relaciones entre ellos y con su entorno, que contribuyen a dar sentido a su identidad. Desde los pueblos étnicos la territorialidad se relaciona con elementos culturales, con el gobierno propio, con la organización social y con la relación con los recursos naturales y el entorno. Hablando de las territorialidades campesinas, el Mandato Agrario define los derechos a la tierra y al territorio como parte fundamental de la vida y de la cultura de las comunidades rurales (Mandato Agrario, 2003).  

La Comisión de Seguimiento a la política pública de desplazamiento forzado sobre los daños causados por el desplazamiento forzado a comunidades rurales, campesinas y étnicas  desde 2009 ya destacaba que el aspecto inmaterial del territorio corresponde a la identidad construida socialmente con el espacio físico y con la comunidad a los cuales se pertenece e incluye las instituciones formales e informales a través de los cuales los individuos se apropian productiva y culturalmente del territorio mismo (Comisión de Seguimiento, 2009). 

Prosigue la Comisión señalando a manera de impactos, que el desplazamiento forzado conduce al desarraigo o desterritorialización de las comunidades rurales desplazadas, la pérdida de su espacio material e inmaterial, la pérdida del hábitat y el abandono del territorio al cual pertenecían.  

El abandono del territorio supone la pérdida de relaciones y de formas de relacionarse, de las dinámicas sociales, económicas y culturales y de las formas organizativas aprendidas. Pero también la pérdida de destrezas, del conocimiento compartido y de saberes adquiridos a través de la comunicación intergeneracional.  

La reparación colectiva con enfoque territorial 

El Acuerdo final para una paz estable y duradera suscrito entre el Gobierno nacional de Colombia y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, introduce mecanismos dirigidos al fortalecimiento de la reparación integral y transformadora de las víctimas del conflicto armado. Como una contribución a la convivencia pacífica y para la no repetición el Acuerdo contempla medidas como la articulación de la reparación colectiva con los actos tempranos de responsabilidad por parte de perpetradores y con los mecanismos del SIVJRN, la creación de un Plan Especial de Reparaciones para fortalecer los Planes Nacionales de Reparación Colectiva y la articulación de los Programas territoriales de Reparación colectiva con los Programas y Planes previstos en el Punto 1 sobre Reforma Rural Integral. Para el fortalecimiento de la medida, el Acuerdo introduce la Reparación colectiva con enfoque territorial como un mecanismo que desde la política pública, contribuya a resarcir los daños colectivos causados a comunidades en su dimensión territorial, dada la masividad y sistematicidad de las violencias. 

Desde una visión garantista se pensó que la reparación colectiva territorial debería ser una modalidad particular del programa de reparación colectiva centrada en la identificación de los daños colectivos en zonas con altos niveles de victimización, con un especial énfasis en aquellos daños que tuvieron impactos sobre el territorio, las dinámicas de configuración del mismo, las formas de tenencia y uso de la tierra, o que tuvieron relación con la implementación de modelos particulares de desarrollo (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES, 2017). 

Los mecanismos y medidas del Acuerdo de paz, según dice su contenido, debieron alinearse con la política pública prevista en la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 y los Decretos étnicos 4633, 4634 y 4635 de 2011 para impulsar su implementación. En el caso de los étnicos, también con las órdenes de los Autos 004 y 005 de 2009 de la Corte Constitucional. Y la caracterización de daños debería contribuir a reconocer los perjuicios ambientales, territoriales y culturales de carácter colectivo que fueron producto de los factores subyacentes y vinculados al conflicto.  

En este escenario, también se buscan resarcir los daños causados por violencias históricas y masivas de derechos, que dieron lugar a relaciones desiguales que propiciaron y perpetuaron la comisión de las graves violaciones. Esta demanda subyace en las exigencias de restitución de los territorios ancestrales, y marca un criterio definitivo para el abordaje de los daños en los procesos de reparación colectiva étnicos.  

A manera de balance  

• La ruta en el nivel nacional 

SRC Incluidos En el RUV	Étnicos	No étnicos	Organizaciones y grupos	En Implementación	En Ruta sin PIRC aprobado
787	471	216	51	156	569

Las cifras son dicientes, poco menos de un cuarto de los colectivos registrados en la ruta están avanzado en las medidas de reparación, la capacidad técnica, la voluntad política y las carencias estructurales, regionales y nacionales se han echo evidentes después de diez años de implementación de la política. En las fases de la ruta se represan los colectivos, lo cual aumenta la desconfianza en el Estado como garante de derechos. 

Así mismo las desigualdades estructurales se hacen evidentes a la hora de observar las diferencias y la aplicación de los enfoques asumidos en la ruta en el nivel nacional.

• La ruta en la región Caribe 

En el Caribe hay más comunidades reconocidas como SRC que en las otras regiones del país. Sin embargo, el nivel de cumplimiento es extremadamente bajo, menos de un tercio de las comunidades ha llegado hasta la aprobación del PIRC. 

SRC Incluidos En el RUV	Étnicos	No étnicos	Organizaciones y grupos	En Implementación	En Ruta sin PIRC aprobado
170	95	62	13	39	131

Las cifras indican que mientras los étnicos encuentran un cuello de botella en las primeras fases de la ruta, llegando muy pocos a la implementación, los no étnicos avanzan con mayor rapidez en las primeras y se detienen en las últimas, principalmente en la implementación. Es esta una tendencia que se presenta tanto a nivel nacional como regional. 

Algunas de las dificultades posiblemente tengan que ver con la diversidad de competencias en juego, es decir, no solo corresponden a la Uariv, sino que vinculan a entidades del orden nacional, regional y local. El despliegue territorial de la entidad no es homogéneo, ni responde a las exigencias de su misión como coordinador del SNARIV. Sus funcionarios no siempre responden a los requerimientos técnicos, lo que ha conducido a dificultades en el avance frente al relacionamiento con los sujetos y con los enfoques diferenciales, y en mayor medida para abordar procesos complejos como la identificación y caracterización del daño y construcción de medidas.  

Como se observa, a la fecha no ha logrado alinearse de manera satisfactoria el contenido del Acuerdo de paz con la política de reparación colectiva, lo que impacta los objetivos de satisfacción de derechos, convivencia pacifica y la no repetición. En 2018 la UARIV expidió el llamado Modelo operativo de la reparación colectiva, a partir del cual se pretende definir a los sujetos colectivos a partir de atributos (predefinidos por el modelo), de lo que dependerá la identificación de los daños colectivos. Los sujetos han demandado el carácter restrictivo del modelo en términos de acceso a derechos, así como sus dificutades frente a la garantía de participación, de la reparación integral y transformadora y de la vigencia de los derechos de los sujetos étnicos en los términos planteados en el Acuerdo y en las normas de 2011. 

Preocupa que la memoria institucional de los daños colectivos y las medidas de reparación colectiva se escriban desde miradas restrictivas ajenas a la garantía de derechos y a la no repetición. Que no alcancen a dar cuenta de los daños con enfoque territorial y menos asuman medidas en correpsondencia.  

No obstante, los sujetos han reivindicado en la ruta los espacios de debate y deliberación de su historia y de sus victimizaciones, de los daños y del reconocimiento de sus dinámicas territoriales, haciendo de éste también un camino para sus luchas y resistencias frente a la defensa de sus derechos y de sus territorios en clave de verdad, justicia, reparación transformadora y no repetición. 

Referencias citadas  

Consultoría para los derechos humanos y el desplazamiento (Codhes). 2017. Papeles para la incidencia No.4. Reparación colectiva y paz territorial: Una propuesta para ajustar la actual ruta administrativa en el marco del Acuerdo entre el Gobierno y las FAR-EP. 

Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. 2009. Proceso Nacional de Verificación. Décimo primer informe. Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia. Bases para el desarrollo de procesos de reparación. Bogotá.  

Corte Constitucional, Autos 004 y 005 de 2009 

Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) et al. 2003. Mandato Agrario.